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    讀懂中國天然氣產業法律規範全貌
    發表於 2018-09-24 | 110次閱讀 | 作者 管理員 | 來源 本站

    (下篇) 

    二、存在的主要問題與不足

    從前述的法律規範現狀可以看出,我國現行天然氣法律製度體係以國務院行政法規、部門規章和地方性法規、規章為主,內容並不完整,同時,還存在法律空白,存在諸多不足。從實務的角度出發,目前比較突出的問題主要如下:

     

    (一)缺乏行業基礎性大法

    在我國天然氣法律體係中,缺乏一個最基本、統一且涵蓋行業上下遊的《天然氣法》,這就導致我國天然氣領域綜合性、全局性、戰略性問題長期依靠各部門的行政協調,缺乏法律層麵的有效調整;已有的法律法規之間缺少統領和協調,存在彼此重疊、標準不一或互相牽製的情況,操作性和執行效率受到製約。這一基礎法律的缺失,導致了行業發展缺少了最基礎的法律保障,具體體現在:

    1.產業鏈缺少協同發展。天然氣行業的上遊勘探與開發,中遊管輸係統及配套基礎設施,下遊城市管網輸配係統和供氣設施建設,都是產業鏈不可缺少的環節,相互之間具有高度的關聯性,本該屬於利益共同體。但在基礎法律缺失的情況下,各方片麵追求單方利益,以致亂象叢生。例如強勢上遊企業挾氣源優勢搶奪下遊市場,上遊市場的價格調整無法順利傳導至市場終端,儲氣庫無人投資導致冬高峰氣荒頻現等等;

    2.部分領域存在法律空白。特別是中遊規範管網輸配經營行為的法律嚴重缺失,管道建設、市場準入等方麵都沒有相應的法律規範,由此導致盲目建設、地方市場割據、局部地區惡性競爭等現象頻繁出現;

    3.產業監管機製不夠完善。首先是產業管理沿用傳統管理方式,呈現多頭管理的態勢。例如,上遊勘探開發的準入權限在國土資源部,進出口的審批和建設職權在商務部,價格的製定和調整職權在發改委價格司,重大項目投資職權在發改委投資部門;其次是上下遊的監管力度不一,對上遊實質上限製準入,對中遊監管不到位,對下遊又過度監管;再次政策製定機構和監管機構高度重合,監管機構缺乏獨立性。

     

    (二)中遊基礎設施公平開放進展緩慢

    2014年2月,國家能源局的《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》和國家發改委的《天然氣基礎設施建設與運行管理辦法》相繼發布,對天然氣管網等基礎設施第三方公平開放做出了明確規定,但是,兩年多過去了,三级片电影隻是看到了接收站開放的極個別案例。總體來說,中國天然氣主幹管網、省級管網和液化天然氣(LNG)接收站這些中遊基礎設施,尚未真正實現向第三方公平開放。

    天然氣生產或進口主體需要通過主幹管網、省網或LNG接收站等基礎設施將上遊天然氣輸送給下遊用戶。天然氣行業中遊設施不對第三方公平開放,造成行業“中梗阻”。其他上遊主體即使有氣也不能輸送給下遊用戶。這基本上阻止了現有主體之外的其他供氣主體進入市場,強化了天然氣行業的供氣壟斷局麵。產生這個情況的原因主要有三個:

    1.壟斷利益使然。基礎設施具有一定自然壟斷性,不對外開放可以有效阻止其他供氣主體進入市場,現有供氣主體可借此霸占國內市場,享受相對壟斷帶來的好處;

    2.法律不夠細化。目前的第三方準入是基於協商,在管網運能有剩餘時管網企業才有義務對第三方開放,由於相關實施細則不夠清晰,信息公開工作不夠健全,剩餘能力界定成為難題;

    3.缺乏權威監管。鑒於目前中遊基礎設施的產權現狀,國企具有的強勢地位讓普通民企在申請開放時完全處於下風。在麵對仍具有相當政治地位的國企,目前的監管機構缺乏足夠大的權力對其進行監管,級別過低、權力太小根本無法對監管對象產生威懾力。

     

    (三)下遊城鎮燃氣特許經營亂象叢生

    目前,天然氣下遊城鎮燃氣特許經營的法律依據主要是2004年原建設部頒布施行的《市政公用事業特許經營管理辦法》和2015年國家發改委等六部委發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。

    但是,這兩部辦法還是存在一定缺陷,一是屬於部門規章性質,法律位階不高,在和地方性法規不一致時產生矛盾;二是其對於實踐中的許多問題沒有明確規定,存有空白;三是辦法雖然對城鎮燃氣特許經營權的取得程序、方式作了規定,但在實際執行當中,各地方政府在這些方麵留有較大自主空間。

    為此,天然氣下遊市場因特許經營權引發的侵權糾紛不斷。在實踐中,出現特許經營爭議的情況主要集中在以下幾個方麵:

    1.管道氣公司之間的特許經營爭議。這其中的情形包括:(1)政府越權授予燃氣特許經營權;(2)燃氣特許經營權重複授權;(3)特許經營區域界線不清或交叉重疊;(4)空白特許經營權曆史遺留問題;(5)政府單方收回特許經營權引起的糾紛;

    2.上遊企業直供工業大用戶侵犯管道氣公司特許經營權。上遊企業利用氣源優勢直接供應工業大用戶,雖然符合國家提倡的降低企業用氣成本導向,但畢竟侵犯了管道氣公司的特許經營權。

    3.液化天然氣氣化站直接供應工業用戶侵犯管道氣公司特許經營權。采用槽車運輸液化天然氣(以下簡稱“LNG”)的方式,在用戶處建氣化站氣化後給用戶供氣,這種新興的供氣方式與管道氣供氣方式的碰撞值得關注。

     

    (四)LNG行業法規缺乏、技術標準滯後

    在天然氣行業中, LNG是一個新興的能源利用方式,近年來獲得了高速發展,尤其在交通、工業應用方麵展現了誘人的前景。但目前天然氣行業已有的法規標準大多是指管道氣或瓶裝氣的範疇,作為液態的LNG由於物理特性的不同,很難全部適用這些法規標準。同時,由於LNG行業的應用技術標準缺失或滯後,行業的法規監管相對缺乏,這已經在一定程度上影響了LNG行業的發展。

    以工業用戶使用LNG供應為例,這種方式業內俗稱“LNG自供儲氣場站”或是“點供”。由於近年來LNG和管道氣之間顯著的價格差及工商業用戶降低用氣成本的強烈訴求,各地的工業用氣大戶用腳投票,停用管道氣改用LNG。由於其侵犯了管道氣公司的利益,常被管道氣公司投訴,要求政府部門查處。政府部門常以不合規存在安全隱患為由對點供公司進行整頓。事實上,點供在技術和安全上並沒有什麽缺陷,隻不過缺少了正式、完整的行政審批手續。行政審批手續隻能保證項目的“合法性”,並不能保證項目的安全性和穩定性。

    但現實的情況是,正式、完整的點供行政審批手續非常複雜,並且由於缺乏明確的法律依據導致路徑不清晰以及政府部門自由裁量權過大。另外,由於點供的安全、技術標準相對缺乏,無法判斷點供的安全與否。在此背景下,政府相關部門要求關閉點供設施,改用管道氣也就順理成章了。

     

    (五)用氣價格和成本監審法規需進一步完善

    用氣價格作為天然氣行業中最為重要的問題,曆來備受關注。政府雖然在天然氣方麵已經有了不少價格方麵的規範性文件,但是在近年來的天然氣價格改革調整中,仍然體現了極大的隨意性。

    對於下遊市場而言,調價的權利在地方政府物價部門。目前有些企業跟地方物價部門的關係較好,企業回報就高;有些地方政府壓著不許調價,企業虧損嚴重;而且也存在消費者負擔不合理成本的現象;同時,在近期中央部署的供給側降氣價的統一行動中,由於對如何降、降多少由於缺乏法律依據的支撐,各省的方案呈現五花八門的格局。

    這其中更主要的原因在於成本監審還不夠完善。根據國外天然氣市場化程度較高的國家的經驗,監管的內容主要就是“管成本”。目前,天然氣產業較發達的國家和地區普遍采用成本加成、最高價格帽以及準許成本加收益等定價方式,在這些定價方式的基礎上,政府嚴格核定供氣企業各類成本。在我國,成本監審的工作起步不久,法律的依據還不夠充分,監管的經驗還有待積累。

     

    三、進一步完善的建議

    (一)盡快製定單行統一的《天然氣法》

    首先,應該製定單獨的《天然氣法》,而非油氣合一的《石油天然氣法》。目前,我國天然氣產業管理還是大多停留在計劃經濟時期把天然氣產業列為石油產業的附屬項管理的模式。然而近幾年天然氣產業實現了快速發展,愈加呈現出和石油產業生產貿易的眾多不同特性。例如天然氣無法低成本的大量儲存、輸送成本遠高於石油、投資不像石油可以逐步進行而必須有潛在的長約才可;並且,我國天然氣產業既是關係國計的清潔能源產業,又是關係民生的城市公用事業,產業鏈跨度大。是時候把天然氣從石油附屬項單列出來了。

    其次,《天然氣法》應采取上下遊統一於一體的立法模式,重點放在中下遊並兼顧上遊。一是考慮《礦產資源法》、《對外合作開采陸上石油資源條例》、《對外合作開采海洋石油資源條例》等對天然氣上遊已有一些法律規範;二是目前中遊管網的問題糾紛非常突出,急需法律的規範,並且中遊管網的第三方準入需要法律的引領;三是天然氣是一個需求驅動的市場。其僅有資源和基礎設施還不夠,必須開發終端市場,隻有下遊市場的繁榮才能帶動上遊的勘探開發。

    再次,這部《天然氣法》至少應包括以下內容:總則(包括立法依據、立法目的及適用範圍)、天然氣管理機構和職責(強調獨立性)、天然氣勘探開采的規定、天然氣管網儲運的規定(包括基礎設施第三方準入的相關內容)、天然氣銷售市場的開放及定價機製(含反壟斷相關內容)、天然氣產業安全和環境保護、關於法律責任的規定等。

     

    (二)加快中遊基礎設施的第三方準入

    首先,定義天然氣資格用戶,允許其自行選擇天然氣供應商。國際經驗表明,這是逐步開放終端用戶市場,逐步構建統一的天然氣市場的較為成功的手段。國際上一般以年消費量的多少來定義資格用戶。現階段,我國已經規定燃氣電廠及以天然氣為主要原料或燃料的工業用戶可以直接從天然氣供應商處購買天然氣,三级片电影要繼續增加市場上的天然氣資格用戶,調整對資格用戶的限製要求。隻有不斷增加下遊博弈用戶的力量,才能最終撬動第三方準入製度的推行。

    其次,逐步實現管網與氣源供應分離。目前,我國的天然氣供應主要由“三桶油”提供,並且中遊基礎設施也基本上是由“三桶油”獨自投資建設和運營管理。為此,為加快第三方準入步伐,應逐步分離各石油公司的天然氣運輸業務和供應業務。對此問題業內已有多種討論,在此不再累述。

    再次,細化第三方準入的法律製度。目前我國推行的是協商的第三方準入,這種製度更有利於保護既得利益,更需要監管機構明確細則。監管機構應加快製定管網設施開放的信息公開細則,明確主動公開和依申請公開的詳細內容,對於未按規定公開有關信息或者公開虛假信息的,要立案追查並嚴加處罰;

    最後,也是最為關鍵的,必須設立一個獨立的權威的監管機構。監管機構有權向天然氣企業發布具有約束力的決定,有權督促基礎設施企業及時公開開放信息,但企業違反規則時有權施加製裁。

     

    (三)進一步完善下遊領域特許經營立法

    目前規範天然氣下遊管道燃氣特許經營權的文件,除了國家層麵的兩部辦法外,各地有一些地方性燃氣法規和市政公用事業特許經營管理法規或規章及規範性文件等,並沒有法律或行政法規的規範,建議提高該等法規的效力等級,加大保護力度。

    據悉,《基礎設施和公用事業特許經營法》已經在起草之中,希望作為行政法規的該法能涵蓋目前出現的特許經營亂象,在此基礎上,由國務院相關主管部門根據行政法規出台專門的城鎮燃氣特許經營部門規章。

    此外,應明確政府違法違約成本,對於鋌而走險、重複授予特許經營權以尋求利益的,必須明確追究主管部門及其負責人的民事、行政甚至刑事責任等相關法律責任,做到責任到人。各級政府應當明確本級政府之內究竟由哪個行政主管部門負責監管下級政府的特許專營權發放,並建立相應的責任追究製度。

     

    (四)對LNG行業引起重視並完善相應的法規

    LNG點供方式的存在,客觀上對管道氣產生了“鯰魚效應”,促進了企業用能方式的多元化和用氣成本的下降,尤其是近年來,隨著LNG的價格一路走低,這種效應益發明顯。LNG點供方式,在做大LNG這個行業的同時,也能做大整個天然氣行業在能源結構中的比重,社會的整體效益是有提高的。

    現在需要的是對LNG行業高度重視,一是製定完善相應的技術標準,使得安全問題有標準可以參照;二是細化簡化行政審批手續,促進產業發展;三是明確LNG與管道氣的不同,並給予LNG明確的法律地位。在此基礎上,政府部門再進一步加強LNG行業的管理。

     

    (五)完善價格管理和成本規製的法律,實現依法治價

    1.健全成本監審的製度體係。從中央層麵,主要是加快製定天然氣管道運輸成本監審辦法,各地對城市燃氣這種納入成本監審範圍、行業特點明顯的重要商品,要製定成本監審辦法,已經製定出台的要根據形勢變化進行完善;

    2.依法進行天然氣價格管理。除了已經出台的九個省市天然氣價格管理辦法外,其他地區也應該製定明確的天然氣價格管理辦法。國家層麵對此要有統一的指導原則,對價格管理、計價公式、管理權限進行明確的規定。

    3.將初裝費問題納入依法管理的範疇。應該對燃氣初裝費的法律性質和收費模式予以明確。鑒於目前完全取消燃氣初裝費條件尚不成熟,解決燃氣初裝費較為現實的途徑是將初裝費並入地方政府城市基礎設施配套費並完善相關征管製度,並在未來主幹管網設施建設基本完善後逐步取消,並將有關成本和費用計入氣價。 

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