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    讀懂中國天然氣產業法律規範全貌(現狀篇)
    發表於 2018-09-24 | 128次閱讀 | 作者 管理員 | 來源 本站

    (上篇)

     

    進入新世紀以來,隨著西氣東輸、陝京線、川氣東送、沿海LNG接收站等一係列天然氣基礎設施的建成投產,以及國內燃氣行業市場化改革對天然氣下遊消費市場的規模化推動,我國天然氣產業已經基本形成了完整的產業鏈,整個產業開始進入快速發展期。

    伴隨著產業的快速發展,天然氣產業法律規範也在不斷完善,使天然氣行業逐步走上法製化的軌道。本文試圖對天然氣產業法律規範的現狀做一梳理,分析目前存在的主要問題,並就如何完善給出進一步的建議。


    一、中國天然氣產業法律規範的現狀

    按照法學中的定義,法律體係應該是把現行的全部法律規範按照不同的法律部門分類而形成的體係化的法律整體。以此對照,我國的天然氣法律規範的法律等級不高且法律規定本身尚不完善,因此,作為天然氣產業法律的體係化還不足。隻能說,現行的涉及天然氣的法律規範主要由以下幾部分構成:


    (一)法律

    法律作為法的一種淵源,專指全國人大及其常設機構所製定的規範性法律文件。其效力僅次於憲法,一般以“中華人民共和國主席令”的形式頒布實施。

    此處的法律並不是廣義的,而是從狹義上解釋的。目前涉及天然氣領域的法律主要以上遊勘探開發和中遊管輸為主,例如《礦產資源法》中有部分天然氣的內容,主要針對資源開發管理和資源保護;《石油天然氣管道保護法》主要涉及天然氣長輸管道的安全保護問題。但係統全麵的《石油天然氣法》或是《天然氣法》尚屬空白。

    其他有散落於各法律中與天然氣相關的內容,如《物權法》第46條和52條規定“礦藏、水流、海域屬於國家所有”、“油氣管道等基礎設施,依照法律規定為國家所有的,屬於國家所有”;《合同法》、《計量法》的部分條款對供用氣合同的製定有指導價值;《反壟斷法》對於行政壟斷和自然壟斷交融的天然氣行業關係密切;《安全生產法》、《環境保護法》、《環境影響評價法》對天然氣行業的安全生產和環境保護提出了原則性的規範等。


    (二)行政法規

    行政法規是由國務院製定的,一般以“條例”、“辦法”、“實施細則”、“規定”等形式作成。它的效力次於憲法和法律、高於地方法規和行政規章。一般以“國務院令”的形式頒布實施,直接涉及天然氣產業的行政法規也非常少。

    在上中遊領域,主要涉及的行政法規有《對外合作開采陸上石油資源條例》、《對外合作開采海洋石油資源條例》、《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》;下遊領域最重要的行政法規——《城鎮燃氣管理條例》自2011年3月1日起正式施行,其針對燃氣發展規劃與應急保障、燃氣經營與服務、燃氣使用、燃氣設施保護、燃氣安全事故預防與處理以及法律責任等方麵作了詳細規定。

    此外,國務院發布的《價格管理條例》、《特種設備安全監察條例》、《建設工程質量管理條例》、《建設工程安全生產管理條例》、《生產安全事故報告和調查處理條例》、《消防條例》等與天然氣行業關係密切。


    (三)行政規章

    行政規章指國務院各部委製定和發布的規範性文件。行政規章的名稱一般稱“規定”、“辦法”,但不得稱“條例”。天然氣領域的行政規章主要涉及四個部分:

    1.關於天然氣設施建設與運營管理。分別涉及天然氣的中下遊領域,主要有《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》、《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》、《關於加快推進儲氣設施建設的指導意見》、《城市地下管線工程檔案管理辦法》、《燃氣燃燒器具安裝維修管理規定》;

    2.關於特許經營和行業準入。具體包括:《市政公用事業特許經營管理辦法》、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》、《燃氣經營許可管理辦法》、《燃氣經營企業從業人員專業培訓考核管理辦法》;

    3.關於價格管理和反壟斷行為。價格管理方麵的主要有:《政府製定價格聽證辦法》、《政府製定價格行為規則》、《政府製定價格成本監審辦法》、《關於加強政府定價成本監審工作的意見》、《關於建立健全居民生活用氣階梯價格製度的指導意見》等;反壟斷行為方麵的主要是:《反價格壟斷規定》、《工商行政管理機關禁止濫用市場支配地位行為的規定》、《工商行政機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》等;

    4.天然氣產業發展政策方麵。主要包括《天然氣利用政策》、《天然氣發展“十二五”發展規劃》、《關於發展天然氣分布式能源的指導意見》等。


    (四)地方性法規和地方性規章

    地方性法規,即地方立法機關製定或認可的的規範性法律文件,其效力低於憲法、法律和行政法規,一般稱作“條例”、“實施細則”、“辦法”、“決議”、“決定”等;地方性規章是指由各省級人民政府和省會城市以及國務院批準的較大市的人民政府製定和發布的規範性文件。

    地方性法規和地方性規章僅在本行政區域內有效。根據我國能源體製的國情,地方政府對天然氣產業的管理主要集中在下遊領域。按照涉及內容的不同,主要可分為:

    1.各地燃氣管理條例和燃氣管理辦法。這是我國天然氣法律體係中篇幅最多也最具活力的部分。除遼寧、新疆、西藏等個別省市外,絕大多數的省、自治區、直轄市都製定了燃氣管理條例,大多數的省會城市以及部分較大的地級城市製定了燃氣管理條例或辦法;

    2.各地的特許經營和行業準入製度。有的地區是建立了公用事業特許經營管理辦法,將水、氣、公交、垃圾處理等一起納入辦法管理。例如《北京市城市基礎設施特許經營條例》、《河北省市政公用事業特許經營管理辦法》、《湖南省市政公用事業特許經營條例》等;有的地區則專門針對燃氣行業立法,例如《上海市管道燃氣特許經營授權和監督管理程序》、《吉林省城鎮管道燃氣特許經營管理辦法》、《江蘇省管道燃氣特許經營管理辦法》等;此外,部分地區對燃氣經營許可進行了細化,例如《遼寧省燃氣經營許可管理辦法》;

    3.天然氣價格管理辦法。截止到目前,有9個省市對天然氣(燃氣)價格管理製定了具體辦法,分別是河北、安徽、福建、江蘇、江西、山東、浙江、廣東、湖南。這些辦法對天然氣的價格管理、計價辦法、成本監審等方麵進行了明確規定;

    4.燃氣管道設施保護方麵。例如目前已經出台的有《上海市燃氣管道設施保護辦法》、《深圳市燃氣管道設施保護辦法》、《江蘇省城鎮燃氣管道安全保護暫行辦法》、《杭州市燃氣設施安全保護管理辦法》、《青島市燃氣設施安全保護管理辦法》等。


    (五)司法解釋

    司法解釋是指國家司法機關在適用法律、法規的過程中,對如何具體應用法律、法規的問題所做的解釋,司法解釋也是天然氣法律體係的重要淵源。

    針對天然氣上中遊領域,最高法、最高檢出台了《關於辦理盜竊油氣、破壞油氣設備等刑事案件具體應用法律若幹問題的解釋》;針對下遊領域,最高法、最高檢發布了《關於辦理盜竊刑事案件適用法律若幹問題的解釋》,規定“盜竊電力、燃氣、自來水等財物,盜竊數量能夠查實的,按照查實的數量計算盜竊數額;盜竊數量無法查實的,以盜竊前六個月月均正常用量減去盜竊後計量儀表顯示的月均用量推算盜竊數額;盜竊前正常使用不足六個月的,按照正常使用期間的月均用量減去盜竊後計量儀表顯示的月均用量推算盜竊數額”;

    此外,各地也先後出台了由公、檢、法、司等多部門一起製定的《關於辦理盜竊燃氣及相關案件法律適用的若幹規定》,已經出台的分別有上海市、黑龍江省、天津市、河南鄭州市、河南平頂山市等。


    (六)天然氣標準

    天然氣標準是天然氣法律規範中的一個特殊的部分。在我國,天然氣方麵的標準,按實施的範圍,有國家標準、行業標準和地方標準之分;按是否強製執行,有強製性標準和推薦性標準之分。比較重要的標準有《天然氣》、《城鎮燃氣技術規範》、《城鎮燃氣設計規範》等。


    (七)其他規範性文件

    天然氣法律體係中的其他規範性文件主要是指國務院部委的通知、指示、批複等文件。例如《關於規範煤製油、煤製天然氣產業科學有序發展的通知》、《能源行業加強大氣汙染防治工作方案》、《關於天然氣分布式能源項目是否列入<建設項目環境影響評價分類管理名錄>的複函》等。 

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